کي از بحثهاي داغ امروز پيرامون نوع نظام سياسي آينده افغانستان است. اما از آنجا که نسبت به انواع مختلف نظامهاي سياسي عمدتا درک عميقي وجود ندارد، خيلي از بحثها يا به بيراهه مي رود، يا سطحي و کم عمق دنبال مي گردد. براي اينکه درک روشنتري از اين نظامها داشته باشيم ودر روشنايي آن نظام سياسي مطلوب خويش را بر گزينيم،لازم ديديم که بحثي هر چند کوتاه و مختصر در اين زمينه داشته باشيم.
در مطالعه نظامهاي سياسي به اشکال مختلف و متنوعي از نظامها بر مي خوريم. اما آنچه امروز بيشتر از همه مطرح است و ما بايد در مورد آن دست به انتخاب بزنيم، نظام جمهوري رياستي، نظام جمهوري پارلماني ونظام جمهوري نيمه رياستي يا پارلماني است.
براي توضيح اين سه نوع ساختار، يک نگاهي به موضوع ” تفکيک قواي سه گانه که براي اولين بار به شکل کلاسيک توسط منتسکيو دانشمند فرانسوي در کتاب روح القوانين مطرح گرديد، مي اندازيم. به اعتقاد منتسکيو براي حفظ آزادي بايد قدرت سياسي را از سلطه يک فرد يا يک نهاد بيرون آورد و بين سه نهاد مقننه، مجريه و قضائيه تقسيم کرد. اين نظريه بدان معني است که سه وظيفه حکومت؛ يعني وضع قانون، اجراي قانون و قضاوت بر اساس قانون را بايد مجموعه افراد متفاوتي به اجرا در آورند و هر کدام از اين مجموعه ها بايد به حوزه عمل خود محدود و در آن حوزه نيز مستقل و برتر باشد.
امروز نظريه تفکيک قوا به عنوان يک اصل در نظام سياسي بسياري از کشورهاي جهان پذيرفته شده است، اما براي تحقق اين انديشه اتحاد نظر وجود ندارد، گروهي به تفکيک کامل قواي سه گانه اعتقاد دارند که ثمره آن نظام رياستي است و جمعي به تفکيک نسبي قوا نظر دارند که محصول آن نظام پارلماني مي باشد.
نظام رياستي
نظام رياستي محصول انديشه تفکيک قوا است. به اين بيان که دفاع از آزادي و امنيت شهروندان ايجاب مي کند که هر کدام از قوا داراي وظايف مشخص با مرزهاي معين باشد به گونه اي که نه قانون گذار در امور اجرايي مداخله کند و نه قوه مجريه با قانون گذاري کاري داشته باشد و به همين شکل پاي هر دو از ساحه قضاوت و داوري بدور باشد.
بر اساس اين طرز برداشت است که رئيس جمهور براي مدت محدودي با رأي همگاني يا بطور مستقيم يا به گونه اي غير مستقيم ( توسط هيأت انتخابيه) بر گزيده مي شود و نمايندگان قوه مقننه نيز در انتخابات جداگانه بوسيله مردم براي مدت مشخص انتخاب مي گردند.
در اين نظام حاکميت ملي در دو مرحله تجلي مي کند و کار گزاران دوقوه نظراً در يک سطح قرار دارند و هردو مساويانه داراي پشتوانه سياسي و آراي عمومي مي باشند. بنا بر اين منطقي است که هيچ کدام از دو قوه نتوانند دوره کار کرد يکديگر را که بر مبناي قانون اساسي از يک سو و اراده مردم از سوي ديگر پايه گزاري شده است، از راه انحلال يا سقوط کوتاه کنند. نه قوه مجريه قادر است پارلمان را منحل کند و نه قوه مقننه مي تواند رئيس جمهوري و وزراي همکارش را وادار به کناره گيري نمايد.
بر طبق اين بيان، مي توانيم ويژگيهاي نظام رياستي رابه شکل زير دسته بندي نماييم.
نظام پارلماني
نظام پارلماني از انديشه تفکيک نسبي قوا بدست مي آيد. معتقدان به اين نظريه را گمان بر آن است که تفکيک کامل قوا نه عملي است ونه بر مصلحت. قواي سه گانه اعضاي يک اندام اند و همگي در حقيقت يک وظيفه دارند و آن اعمال حاکميت ملي است، بر اين اساس بايد همکار يکديگر و مکمل همديگر باشند و ارتباط نزديکي بين آنها وجود داشته باشد.
در اين نظام نظر به اينکه حاکميت ملي از سوي مردم واز رهگذر انتخابات به نمايندگان پارلمان سپرده مي شود و از طريق پارلمان به دستگاهها و اشخاص کار گزار و سايرقوا منتقل مي گردد، دستگاههاي قوا به يکديگر وابسته اند، يعني در عين تفکيک و تمايز، بايد مسئول و پاسخگوي دستگاهي باشند که از آن ناشي شده اند. در نظام پارلماني، قوه مجريه از دل قوه مقننه مي برآيد و لذا قوه مقننه برقوه مجريه بر تري حقوقي و قانوني دارد و همانگونه که آن را به وجود مي آورد، منحل هم مي تواند.
نظام پارلماني داراي ويژگيهايي است که بوسيله آنها به روشني از نظام رياستي متمايز مي گردد.
مقايسه نظام رياستي و نظام پارلماني
هر يکي از اين دو نظام داراي مزايا و معايب مي باشند: نظام رياستي ضمانت بزرگ براي ثبات سياسي است و نسبت به نظام پارلماني کار آمدي بيشتر دارد. اما زمينه هاي گرايش به سوي استبداد و خود کامگي و ديکتاتوري فردي در اين نظام مساعد تر است؛ چون رئيس جمهور و در کل قوه مجريه توسط هيچ نيروي نظارتي کنترل نمي گردد و يا کنترل به حدي نيست که بتواند آن را از خود کامگي باز دارد. بلي در کشورهايي که دموکراسي داراي ريشه هاي عميق است، قوه مجريه توسط نيروهاي نظارتي بيروني از قبيل احزاب، نهادهاي مدني، مطبوعات و… کنترل مي گردد، اما در جوامعي که اين نهادها ضعيف است، امکان استبداد و خود کامگي در نظام رياستي زياد مي باشد، بخصوص در کشوري مثل افغانستان که فرهنگ سياسي آن با استبداد آميخته است.
در نظام پارلماني هماهنگي بيشتري بين قوه ها وجود دارد، مسئولين نظام براي پاسخگويي آمادگي بيشتري دارند، استبداد فردي مجال تبارز وظهور ندارد، قوه مجريه نمي تواند خود کامه گردد، براي تامين مشارکت ملي انعطاف بيشتري دارد. با وجود اين مزايا، نظام پارلماني نيز از عيب و ايراد مصون نمي باشد؛ نظام پارلماني ثبات سياسي را تضمين نمي کند، امکان به آشوب کشيده شدن کشور در آن زياد است، هر لحظه ممکن است فضاي سياسي کشور در نتيجه کشمکش هايي که بين قوه مجريه و قوه مقننه صورت مي گيرد، آشفته گردد، بر علاوه، در اين نظام نيز راه به سوي استبداد باز است، اما نه استبداد فردي بلکه استبداد اکثريت. هر گاه يک حزب يا جريان سياسي اکثريت کرسي هاي پارلمان را از آن خود سازد، تمام اقتدارجامعه را در دست مي گيرد. در اين صورت امکان استبداد وديکتا توري خيلي زياد است، بخصوص در کشورهايي که ملت آن از قوميت هاي مختلف تشکيل شده و با زياده خواهي ها در امور تفرقه انداز قومي مواجه است. در اين گونه کشورها اين امکان وجوددارد که احزاب سياسي گروه ياگروههاي اقليت، براي هميشه از قدرت محروم گردند. با احساس اين خطر بود که من در مقاله ساختار و ترکيب دولت که در شماره اول نگاه معاصر به چاپ رسيد، نظام نمايندگي تناسبي را پيشنهاد کردم؛ نظامي که در آن هر گروه به تناسب توان انتخاباتي خود در پارلمان، حق سهم گيري در کابينه را پيدا مي کند و در واقع کابينه، متشکل از ائتلافي از نيروهاي است که در پارلمان سهمهاي قابل توجهي بدست آورده اند. اين سيستم گرچه خطر استبداد و انحصار را مرفوع مي سازد، به عدالت نزديکتر است و حضور همه گرايشهاي سياسي را در عرصه قدرت تامين مي کند، ولي بايد دانست که يک شيوه خوب در عين عادلانه بودن بايد از کارايي لازم نيز بر خوردار باشد و نظام نمايندگي تناسبي از اين لحاظ ضعيف است و لذا طرفداران آن کم و صرف براي دوران گذار از بحران از آن استفاده مي شود.
بنا بر اين نظام پارلماني نيز، با عين مشکل نظام رياستي مواجه است. پس راه حل چيست؟
يک نظام سياسي خوب، نظامي است که از يکسو منطبق با ساختار اجتماعي باشد و از سوي ديگر به نياز منديهاي روز پاسخ بگويد. ما از يک سو نياز به ثبات سياسي داريم، از سوي ديگر نگران خطر انحصار و استبداد و خود کامگي مي باشيم. به نظر مي رسد براي تامين اين اهداف، نظام نيمه پارلماني مي تواند بهترين انتخاب باشد.
نظام نيمه پارلماني
نظام نيمه پارلماني، آميزه اي از نقطه هاي مثبت نظام هاي رياستي و پارلماني است. در اين نظام رئيس جمهور به طور مستقيم از سوي مردم انتخاب مي شود وداراي صلاحيت هاي واقعي و گسترده نسبت به رئيس جمهور منصوب از سوي پارلمان مي باشد. اما کابينه با پيشنهاد رئيس جمهور و رأي اعتماد پارلمان تشکيل مي گردد و در مقابل پارلمان مسئول و پاسخگو است. بارزترين مثال اين نوع نظام را مي توان در قانون اساسي چهارم اکتبر 1958 ( جمهوري پنجم فرانسه) جستجو کرد. در اينکه آيا صدر اعظمي وجود داشته باشد يا نه، کشورها رويه هاي مختلفي را در پيش گرفته اند، ولي تجربه نشان داده است که با موجوديت رئيس جمهور مقتدر، اگر قوه مجريه داراي صدر اعظم هم مي باشد بيشتر انرژيهاي اين قوه در رقابت بين رئيس جمهور و صدر اعظم مصرف و خنثي مي گردد و از اين رو بسياري از کشورهاي که اين نظام را بر گزيده اند، از سيستم قوه مجريه يک رکني يعني رئيس جمهور بدون صدر اعظم استفاده مي کنند.
با عنايت به مباحثي که گذشت، به نظر مي رسد گزينش نظام نيمه پارلماني در مسوده قانون اساسي، انتخاب پسنديده اي است. رئيس جمهور با صلاحيت و قدرتمند، حافظ ثبات سياسي در کشور است و پارلمان مي تواند با جذب گروههاي موثر و قدرتمند جامعه تصويري صادقي از جامعه و گرايشهاي آن باشد و با توجه به تسلطي که بر قوه مجريه از راه استيضاح و سلب اعتماد دارد، آن را مهار و کنترل نمايد. اما براي اينکه نهاد رياست جمهوري در کام استبداد فردي سقوط نکند، لازم است که مسئوليت سياسي نيز براي آن پيش بيني گردد؛ يعني رئيس جمهور بايد در مقابل اقدامات خود، در برابر پارلمان مسئول و پاسخگو باشد واگر بي کفايت باشد و يا سوء مديريت داشته باشد، از طريق بر گزاري لويه جرگه، قابل عزل و بر کناري باشد، با اين تدبير هم از استبداد نهاد رياست جمهوري جلوگيري مي گردد و هم در يک سطح مطلوبي ثبات سياسي تأمين مي گردد.
1. رئيس جمهور مانند نمايندگان پارلمان مستقيما بوسيله ملت انتخاب مي شود.
2. رئيس جمهور هم رئيس دولت است و هم رئيس حکومت.
3. اعضاي کابينه توسط رئيس جمهور تعيين مي گردند و فقط در برابر او مسئول و پاسخگو مي باشند. پارلمان نه حق استيضاح کابينه را دارد و نه مي تواند با سلب اعتماد، اعضاي آن را به استعفا مجبور نمايد.
4. وزرا حق شرکت در جلسات پارلمان و تاثير بر جريان قانون گذاري ندارند.
الف. در نظام پارلماني قوه مجريه دو رکن دارد: يکي پادشاه يا رئيس جمهور که به طورمعمول غير مسئول است و نقشي جز انتخاب صدر اعظم با موافقت پارلمان ندارد. دوم صدر اعظم که رياست کابينه را به عهده دارد.
ب. کابينه با پيشنهاد صدر اعظم و موافقه پارلمان شکل مي گيرد. از اين رو پارلمان مي تواند کابينه را استيضاح ودر صورت سلب اعتماد آن را ساقط کند. اعضاي کابينه در مقابل پارلمان هم به شکل جمعي مسئوليت دارند و هم به طور انفرادي. اگر استيضاح متوجه کل کابينه باشد، در صورت سلب اعتماد، تمام کابينه سقوط مي کند و اگر تنها يکي از وزيران مورد استيضاح قرار بگيرند، با سلب اعتماد، فقط همان وزير بر کنار مي گردد.
پ. قوه مجريه مي تواند در عين مداخله در پاره اي از امور قانون گذاري، پارلمان را منحل و انتخابات جديد بر گزار نمايد.
