کی از بحثهای داغ امروز پیرامون نوع نظام سیاسی آینده افغانستان است. اما از آنجا که نسبت به انواع مختلف نظامهای سیاسی عمدتا درک عمیقی وجود ندارد، خیلی از بحثها یا به بیراهه می رود، یا سطحی و کم عمق دنبال می گردد. برای اینکه درک روشنتری از این نظامها داشته باشیم ودر روشنایی آن نظام سیاسی مطلوب خویش را بر گزینیم،لازم دیدیم که بحثی هر چند کوتاه و مختصر در این زمینه داشته باشیم.
در مطالعه نظامهای سیاسی به اشکال مختلف و متنوعی از نظامها بر می خوریم. اما آنچه امروز بیشتر از همه مطرح است و ما باید در مورد آن دست به انتخاب بزنیم، نظام جمهوری ریاستی، نظام جمهوری پارلمانی ونظام جمهوری نیمه ریاستی یا پارلمانی است.
برای توضیح این سه نوع ساختار، یک نگاهی به موضوع ” تفکیک قوای سه گانه که برای اولین بار به شکل کلاسیک توسط منتسکیو دانشمند فرانسوی در کتاب روح القوانین مطرح گردید، می اندازیم. به اعتقاد منتسکیو برای حفظ آزادی باید قدرت سیاسی را از سلطه یک فرد یا یک نهاد بیرون آورد و بین سه نهاد مقننه، مجریه و قضائیه تقسیم کرد. این نظریه بدان معنی است که سه وظیفه حکومت؛ یعنی وضع قانون، اجرای قانون و قضاوت بر اساس قانون را باید مجموعه افراد متفاوتی به اجرا در آورند و هر کدام از این مجموعه ها باید به حوزه عمل خود محدود و در آن حوزه نیز مستقل و برتر باشد.
امروز نظریه تفکیک قوا به عنوان یک اصل در نظام سیاسی بسیاری از کشورهای جهان پذیرفته شده است، اما برای تحقق این اندیشه اتحاد نظر وجود ندارد، گروهی به تفکیک کامل قوای سه گانه اعتقاد دارند که ثمره آن نظام ریاستی است و جمعی به تفکیک نسبی قوا نظر دارند که محصول آن نظام پارلمانی می باشد.
نظام ریاستی
نظام ریاستی محصول اندیشه تفکیک قوا است. به این بیان که دفاع از آزادی و امنیت شهروندان ایجاب می کند که هر کدام از قوا دارای وظایف مشخص با مرزهای معین باشد به گونه ای که نه قانون گذار در امور اجرایی مداخله کند و نه قوه مجریه با قانون گذاری کاری داشته باشد و به همین شکل پای هر دو از ساحه قضاوت و داوری بدور باشد.
بر اساس این طرز برداشت است که رئیس جمهور برای مدت محدودی با رأی همگانی یا بطور مستقیم یا به گونه ای غیر مستقیم ( توسط هیأت انتخابیه) بر گزیده می شود و نمایندگان قوه مقننه نیز در انتخابات جداگانه بوسیله مردم برای مدت مشخص انتخاب می گردند.
در این نظام حاکمیت ملی در دو مرحله تجلی می کند و کار گزاران دوقوه نظراً در یک سطح قرار دارند و هردو مساویانه دارای پشتوانه سیاسی و آرای عمومی می باشند. بنا بر این منطقی است که هیچ کدام از دو قوه نتوانند دوره کار کرد یکدیگر را که بر مبنای قانون اساسی از یک سو و اراده مردم از سوی دیگر پایه گزاری شده است، از راه انحلال یا سقوط کوتاه کنند. نه قوه مجریه قادر است پارلمان را منحل کند و نه قوه مقننه می تواند رئیس جمهوری و وزرای همکارش را وادار به کناره گیری نماید.
بر طبق این بیان، می توانیم ویژگیهای نظام ریاستی رابه شکل زیر دسته بندی نماییم.
نظام پارلمانی
نظام پارلمانی از اندیشه تفکیک نسبی قوا بدست می آید. معتقدان به این نظریه را گمان بر آن است که تفکیک کامل قوا نه عملی است ونه بر مصلحت. قوای سه گانه اعضای یک اندام اند و همگی در حقیقت یک وظیفه دارند و آن اعمال حاکمیت ملی است، بر این اساس باید همکار یکدیگر و مکمل همدیگر باشند و ارتباط نزدیکی بین آنها وجود داشته باشد.
در این نظام نظر به اینکه حاکمیت ملی از سوی مردم واز رهگذر انتخابات به نمایندگان پارلمان سپرده می شود و از طریق پارلمان به دستگاهها و اشخاص کار گزار و سایرقوا منتقل می گردد، دستگاههای قوا به یکدیگر وابسته اند، یعنی در عین تفکیک و تمایز، باید مسئول و پاسخگوی دستگاهی باشند که از آن ناشی شده اند. در نظام پارلمانی، قوه مجریه از دل قوه مقننه می برآید و لذا قوه مقننه برقوه مجریه بر تری حقوقی و قانونی دارد و همانگونه که آن را به وجود می آورد، منحل هم می تواند.
نظام پارلمانی دارای ویژگیهایی است که بوسیله آنها به روشنی از نظام ریاستی متمایز می گردد.
مقایسه نظام ریاستی و نظام پارلمانی
هر یکی از این دو نظام دارای مزایا و معایب می باشند: نظام ریاستی ضمانت بزرگ برای ثبات سیاسی است و نسبت به نظام پارلمانی کار آمدی بیشتر دارد. اما زمینه های گرایش به سوی استبداد و خود کامگی و دیکتاتوری فردی در این نظام مساعد تر است؛ چون رئیس جمهور و در کل قوه مجریه توسط هیچ نیروی نظارتی کنترل نمی گردد و یا کنترل به حدی نیست که بتواند آن را از خود کامگی باز دارد. بلی در کشورهایی که دموکراسی دارای ریشه های عمیق است، قوه مجریه توسط نیروهای نظارتی بیرونی از قبیل احزاب، نهادهای مدنی، مطبوعات و… کنترل می گردد، اما در جوامعی که این نهادها ضعیف است، امکان استبداد و خود کامگی در نظام ریاستی زیاد می باشد، بخصوص در کشوری مثل افغانستان که فرهنگ سیاسی آن با استبداد آمیخته است.
در نظام پارلمانی هماهنگی بیشتری بین قوه ها وجود دارد، مسئولین نظام برای پاسخگویی آمادگی بیشتری دارند، استبداد فردی مجال تبارز وظهور ندارد، قوه مجریه نمی تواند خود کامه گردد، برای تامین مشارکت ملی انعطاف بیشتری دارد. با وجود این مزایا، نظام پارلمانی نیز از عیب و ایراد مصون نمی باشد؛ نظام پارلمانی ثبات سیاسی را تضمین نمی کند، امکان به آشوب کشیده شدن کشور در آن زیاد است، هر لحظه ممکن است فضای سیاسی کشور در نتیجه کشمکش هایی که بین قوه مجریه و قوه مقننه صورت می گیرد، آشفته گردد، بر علاوه، در این نظام نیز راه به سوی استبداد باز است، اما نه استبداد فردی بلکه استبداد اکثریت. هر گاه یک حزب یا جریان سیاسی اکثریت کرسی های پارلمان را از آن خود سازد، تمام اقتدارجامعه را در دست می گیرد. در این صورت امکان استبداد ودیکتا توری خیلی زیاد است، بخصوص در کشورهایی که ملت آن از قومیت های مختلف تشکیل شده و با زیاده خواهی ها در امور تفرقه انداز قومی مواجه است. در این گونه کشورها این امکان وجوددارد که احزاب سیاسی گروه یاگروههای اقلیت، برای همیشه از قدرت محروم گردند. با احساس این خطر بود که من در مقاله ساختار و ترکیب دولت که در شماره اول نگاه معاصر به چاپ رسید، نظام نمایندگی تناسبی را پیشنهاد کردم؛ نظامی که در آن هر گروه به تناسب توان انتخاباتی خود در پارلمان، حق سهم گیری در کابینه را پیدا می کند و در واقع کابینه، متشکل از ائتلافی از نیروهای است که در پارلمان سهمهای قابل توجهی بدست آورده اند. این سیستم گرچه خطر استبداد و انحصار را مرفوع می سازد، به عدالت نزدیکتر است و حضور همه گرایشهای سیاسی را در عرصه قدرت تامین می کند، ولی باید دانست که یک شیوه خوب در عین عادلانه بودن باید از کارایی لازم نیز بر خوردار باشد و نظام نمایندگی تناسبی از این لحاظ ضعیف است و لذا طرفداران آن کم و صرف برای دوران گذار از بحران از آن استفاده می شود.
بنا بر این نظام پارلمانی نیز، با عین مشکل نظام ریاستی مواجه است. پس راه حل چیست؟
یک نظام سیاسی خوب، نظامی است که از یکسو منطبق با ساختار اجتماعی باشد و از سوی دیگر به نیاز مندیهای روز پاسخ بگوید. ما از یک سو نیاز به ثبات سیاسی داریم، از سوی دیگر نگران خطر انحصار و استبداد و خود کامگی می باشیم. به نظر می رسد برای تامین این اهداف، نظام نیمه پارلمانی می تواند بهترین انتخاب باشد.
نظام نیمه پارلمانی
نظام نیمه پارلمانی، آمیزه ای از نقطه های مثبت نظام های ریاستی و پارلمانی است. در این نظام رئیس جمهور به طور مستقیم از سوی مردم انتخاب می شود ودارای صلاحیت های واقعی و گسترده نسبت به رئیس جمهور منصوب از سوی پارلمان می باشد. اما کابینه با پیشنهاد رئیس جمهور و رأی اعتماد پارلمان تشکیل می گردد و در مقابل پارلمان مسئول و پاسخگو است. بارزترین مثال این نوع نظام را می توان در قانون اساسی چهارم اکتبر ۱۹۵۸ ( جمهوری پنجم فرانسه) جستجو کرد. در اینکه آیا صدر اعظمی وجود داشته باشد یا نه، کشورها رویه های مختلفی را در پیش گرفته اند، ولی تجربه نشان داده است که با موجودیت رئیس جمهور مقتدر، اگر قوه مجریه دارای صدر اعظم هم می باشد بیشتر انرژیهای این قوه در رقابت بین رئیس جمهور و صدر اعظم مصرف و خنثی می گردد و از این رو بسیاری از کشورهای که این نظام را بر گزیده اند، از سیستم قوه مجریه یک رکنی یعنی رئیس جمهور بدون صدر اعظم استفاده می کنند.
با عنایت به مباحثی که گذشت، به نظر می رسد گزینش نظام نیمه پارلمانی در مسوده قانون اساسی، انتخاب پسندیده ای است. رئیس جمهور با صلاحیت و قدرتمند، حافظ ثبات سیاسی در کشور است و پارلمان می تواند با جذب گروههای موثر و قدرتمند جامعه تصویری صادقی از جامعه و گرایشهای آن باشد و با توجه به تسلطی که بر قوه مجریه از راه استیضاح و سلب اعتماد دارد، آن را مهار و کنترل نماید. اما برای اینکه نهاد ریاست جمهوری در کام استبداد فردی سقوط نکند، لازم است که مسئولیت سیاسی نیز برای آن پیش بینی گردد؛ یعنی رئیس جمهور باید در مقابل اقدامات خود، در برابر پارلمان مسئول و پاسخگو باشد واگر بی کفایت باشد و یا سوء مدیریت داشته باشد، از طریق بر گزاری لویه جرگه، قابل عزل و بر کناری باشد، با این تدبیر هم از استبداد نهاد ریاست جمهوری جلوگیری می گردد و هم در یک سطح مطلوبی ثبات سیاسی تأمین می گردد.
۱. رئیس جمهور مانند نمایندگان پارلمان مستقیما بوسیله ملت انتخاب می شود.
۲. رئیس جمهور هم رئیس دولت است و هم رئیس حکومت.
۳. اعضای کابینه توسط رئیس جمهور تعیین می گردند و فقط در برابر او مسئول و پاسخگو می باشند. پارلمان نه حق استیضاح کابینه را دارد و نه می تواند با سلب اعتماد، اعضای آن را به استعفا مجبور نماید.
۴. وزرا حق شرکت در جلسات پارلمان و تاثیر بر جریان قانون گذاری ندارند.
الف. در نظام پارلمانی قوه مجریه دو رکن دارد: یکی پادشاه یا رئیس جمهور که به طورمعمول غیر مسئول است و نقشی جز انتخاب صدر اعظم با موافقت پارلمان ندارد. دوم صدر اعظم که ریاست کابینه را به عهده دارد.
ب. کابینه با پیشنهاد صدر اعظم و موافقه پارلمان شکل می گیرد. از این رو پارلمان می تواند کابینه را استیضاح ودر صورت سلب اعتماد آن را ساقط کند. اعضای کابینه در مقابل پارلمان هم به شکل جمعی مسئولیت دارند و هم به طور انفرادی. اگر استیضاح متوجه کل کابینه باشد، در صورت سلب اعتماد، تمام کابینه سقوط می کند و اگر تنها یکی از وزیران مورد استیضاح قرار بگیرند، با سلب اعتماد، فقط همان وزیر بر کنار می گردد.
پ. قوه مجریه می تواند در عین مداخله در پاره ای از امور قانون گذاری، پارلمان را منحل و انتخابات جدید بر گزار نماید.
