حکومت مسئول؛ حکومت جوابده

پس از امنیت، دومین چالش در برابر دولت افغانستان، فساد گسترده ی اداری و مالی است. در اسباب و علل این فساد بی سابقه، بسیار گفته شده است؛ اما به نظر ما عمده ترین دلیل، ساختار نظام متمرکز اداری و سیاسی حاکم بر کشور است. این ساختار طوریست که رئیس دولت، در عین حال رئیس حکومت نیز می باشد؛ امری که باعث شده توازن و تعادل میان هر سه قوه – که از شرایط لازمی اِعمال دموکراسی و تامین عدالت است – بر هم بخورد؛ قوه ی اجرایی از صلاحیت و امکانات بیشتر – نسبت به قوه های قضایی و تقنینی – برخوردار گردد، و بدین وسیله بر آنان اعمال نفوذ نموده، صلاحیتهای شان را محدود ساخته، استقلال نسبی شان را سلب نماید. با آنکه اعضای قوه ی مقننه ی افغانستان در انتخابات آزاد توسط مردم برگزیده شده اند و می باید نظارت بر اعمال حکومت را، که بخشی از وظایف شان بحساب می آید، بطور آزاد و عادلانه انجام دهند؛ اما در عمل قادر به اجرای این وظیفه نیستند. رئیس جمهور از دو طریق در این صلاحیت قوه ی مقننه یا شورای ملی مداخله می کند:

یک- غیر مستقیم: از طریق احاله ی وظیفه ی تفسیر قانون به قوه ی قضایی که در تمام موارد موافق به میل رئیس جمهور- در واقع به سود حکومت- صورت می گیرد؛

دو- مستقیم: از طریق حمایه از حکومت و وزرایی که توسط رأی ولسی جرگه سلب صلاحیت می شوند، ولی کماکان به وظیفه ی خویش ادامه می دهند.

این شیوه ی کار، علاوه بر اینکه به اعتبار رای مردم و وقار نمایندگان آنان صدمه وارد کرده،‌ بی باوری در تصمیم گیری را به وجود آورده، در عمل، قوه ی مقننه را دنباله رو حکومت ساخته است. بارها دیده شده که فضای ولسی جرگه آگنده از خشم علیه وزیری بوده، و چنان پیش بینی می شده که جلسه ی استیضاح آن وزیر، قطعاً به سلب صلاحیتش منتهی یا منتج می گردد؛ اما در فاصله ی یک یا دو روز، فضا کاملاً دگرگون شده، وزیر مذکور که تخطی و انحرافش – حتا از دید مردم عادی – پنهان نبود، تبرئه حاصل نموده و با رای غیر قابل باور، حکم ابقا می یابد. چرا؟

زیرا نمایندگان مردم بر صلاحیت خویش بی باور شده اند؛ آنها دیدند که در صورت دادن رأی منفی نیز وزیر بر مقام خویش ابقا شده است. این امر علاوه بر تقویه ی حس بی مسؤلیتی نمایندگان مردم، حکم مصونیت وزرا را با خود دارد. وزیر هر چه بخواهد می کند، چون کسی حق سوال از او را ندارد، در واقع می تواند به سوالی که از او می شود، جواب ندهد.

گاهی جامعه ی جهانی نیز با این روند همراه و همسوست. تعدادی از وزرا و مامورین عالی رتبه که اتهام اختلاس های بزرگ بر آنان- از سوی لوی سارنوال یا دادستان کل وارد است- اما تبعه ی کشور دیگر اند، و یا در خارج از افغانستان زندگی می کنند(در هر دو صورت)، کسی صلاحیت احضار و باز خواست از آنان را ندارد. درینصورت است که می بینیم، منشای فساد اداری، تمرکز قدرت در دست یک فرد- یعنی رئیس جمهور- است.

این تمرکز باعث شده که حکومت جوابده و حکومت مسئول وجود نداشته باشد، و فساد تمام ارکان دولت، یعنی هر سه قوه را فرا گیرد. به دلیل سؤ مدیریت رئیس جمهور، بجای بکارگیری راهکار درست علیه این فساد، یعنی بجای تمرکز زدایی در نظام، به تشکیل ساختار های مماثل- با نامهای شبیه و وظایف متداخل- زیر شعار مبارزه با فساد توسل جسته می شود. این امر نه تنها فساد را از بین نمی برد، بلکه خود عامل افزایش فساد، اتلاف وقت و امکانات نیز می گردد.

تمرکز قدرت، یا ساختاری که در افغانستان نظام ریاستی خوانده می شود، علاوه بر مسبب بودن فساد گسترده ی اداری- ملکی، مانع اصلی توزیع عادلانه ی قدرت میان اقوام ساکن در کشور می شود. این ساختار باعث می شود که اصل شایسته سالاری نادیده گرفته شود، و ساختار میخانیکی یکجا کردن اشخاص- بعنوان نماینده ی اقوام- جای آنرا بگیرد. جستجوی معاون برای ایجاد این ساختار میخانیکی در جریان ثبت نام اشخاص برای احراز پست ریاست جمهوری، سناریوی کمیکی بود که افتضاح ساختار مسما به ریاستی را به نمایش می گذاشت.

موضوع اخیر را از طریق دیگر نیز می توانیم بررسی کنیم:‌ فساد اداری تنها به اختلاس و رشوه ستانی محدود نمی شود؛ مهمترین نماد این فساد جریان قوی قومگرایی در داخل دولت است که روند تشکیل ملت- دولت را منحرف ساخته، فاصله های ذهنی میان اقوام ساکن در کشور را زیاد کرده، کشور را- از نظر ذهنی- عملاً تجزیه نموده است. کسانی، با ادعای نمایندگی از این یا آن قوم، با این یا آن نامزدِ احراز مقام ریاست جمهوری وارد معامله می گردند، و در اِزای گرفتن وعده ی تعداد معینی از پستها و مقامات دولتی با آنان همسو می شوند. این جریان، نهادینه شده است؛ وزیر عدلیه (در واقع  وزیر قانونِ!) مملکت آنرا و جه ی مشروع مشارکت اقوام در دولت عنوان می کند. ساکنان افغانستان شهروندان  متساوی الحقوق شمرده نمی شوند، بلکه از روی تعلق شان به قوم خاصی، توسط افراد معینی وارد معامله ساخته می شوند.

به هر حال، برای پایان دادن به این جریان منفی، راهی جز تغییر ساختار مذکور وجود ندارد. عده ای با شنیدن نام تغییر در ساختار نظام، دچار وسوسه های عجیبی می شوند. آنان می پندارند که «نظام نا متمرکز» الزاماً به دوری و افتراق می انجامد. همچنین، آنان نظام متمرکز را مساوی به نظام نیرومند، و نظام نامتمرکز را برابر با نظام ضعیف می دانند. در حالیکه میزان قوت و ضعف هر نظامی، ارتباط مستقیم به مقدار همکاری و همسویی مردمان یک کشور با آن نظام، دارد. در دانش سیاسی اشتباهی بزرگتر از این نیست که کسی نظامی توتالیتر یا دیکتاتوری را، نظام نیرومند بداند.

نظام متمرکز، بازمانده‌ی اِعمال قدرت زورمندان بر ضعفا است؛ هرچه سطح فرهنگی بشر بالا می رود، به عباره‌ی دیگر هرچه به دوران کنونی نزدیک می شویم، نظام ها نا متمرکز می شوند؛ حرکت از تمرکز قدرت، به سوی عدم تمرکز، از زمان پاگذاری انسان به مرحله‌ی فرهنگی (یعنی از حدود ده هزار سال بدینسو) آغاز می گردد و تا به نظام های بسیار نامتمرکز یا فدرال کنونی می رسد. گویی در دو سر محور قدرت، دو وزنه یکی به نام «تمرکز» و دیگری به نام «عدم تمرکز» قرار دارد. میان این دو حالت نظامهایی با درجه های مختلفِ ضعف و قوت (از بسیار متمرکز تا بسیار نا متمرکز) وجود دارد. از این رو می توان ادعا کرد که – از این لحاظ – به تعداد کشورها، نظام سیاسی وجود دارد.

با این مقدمات، آنچه در خور توجه است اینکه از آوان استقلال تا آغاز قرن بیست و یکم، افغانستان شامل روند تمرکز زدایی قدرت بوده، طی این مدت دو نماد امروزی زدایش تمرکز قدرت را آزموده است (توزیع قدرت به صورت افقی و توزیع قدرت به صورت عمودی): نظام های مختلف سیاسی کشور، با آن که از نظر محتوا و اندیشه با هم اختلاف داشته اند، ولی در اصلِِِ توزیع قدرت همنظر بوده اند. ازینرو در تمام این دوره، امور اجرایی کشور را صدر اعظم به عهده داشته است. از این لحاظ دورانِ میانِ سالیان ۱۳۴۲ تا ۱۳۵۲ هـ را عصر طلایی یا «دهه ی دموکراسی» خوانده اند. امروز – کسانی که در آن دوره به بلوغ سیاسی رسیده بودند- شکی ندارند که اگر آن روند ادامه می یافت، نه تنها به رشد سیاسی در سطح سایر کشورهای منطقه رسیده بودیم، بلکه بسیاری از مصایب پیش آمده طی سی سال اخیر را نیز شاهد نمی بودیم. چنان می نمود که مردم افغانستان در ده سال مذکور، شاهد رشد سریع احزاب سیاسی بودند.

تجربه ی حکومت پارلمانی که از شکل گماشتن یا مؤظف ساختن صدر اعظم – برای تشکیل کابینه- از سوی شاه آغاز گردید، رفته رفته (بر خلاف امروز) ، پارلمان را صاحب صلاحیت نظارت از اعمال حکومت ساخت. این امر باعث شد که احزاب سیاسی، بهترین وسیله و صحیح ترین مجرا در امور کشور داری را، حضور در پارلمان بدانند. کودتای ۱۳۵۲، محصول تضادها و حسادت های درون خانواده ی شاهی بود که البته راه را برای کودتاهای بعدی باز کرد.

نظام های توتالیتر حزب دموکراتیک و طالبان نیز به امر توزیع افقی قدرت و وجود صدر اعظم در رأس امور اجرایی، معتقد بودند. نظام سیاسی موجود، تقلید ناقص و قیاس مع الفارقی از نظام امریکا است. در حالیکه بهترین برهه ی نظام سیاسی امریکا، همین «عدم تمرکز قدرت» در آن است، که اولاً توسط توزیع آن در سطح افقی- میان نهادهای پارلمان (کنگره و سنا) و ریاست جمهوری- به نمایش در آمده؛ ثانیاً با اعطای اختیارات و صلاحیت ها به ولایات- در سطح عمودی- آنرا مرعی داشته اند.

در افغانستان نیز، اندکی پیشتر از دهه ی دموکراسی، اداره ی ملکی کشور به هفت ایالت بزرگ، زیر نام «ریاستهای تنظیمه» سپرده شده بود که هر ریاست یک شورای ولایتی به نام «مجلس مشوره» داشت. حال می توان همان تجربه را بصورت ابتدایی آن از سر گرفت. هر چند رؤسای تنطیمه انتخابی نبودند، و در مواردی مستبدانه و  خودکامه عمل می کردند؛ ولی دارای صلاحیت های لازم در امور اداری و مالی بودند.

برای بازگردانیدن نظام به مجرای اصلاحات، و ایجاد یک حکومت جوابده، ممکن است پیشنهادات آتی مفید واقع شود:

۱- رئیس جمهور، شخص دانشمند و با تجربه را – به عنوان صدر اعظم- موظف به تشکیل کابینه نماید.

۲- صدراعظم و اعضای کابینه اش، از ولسی جرگه رأی اعتماد گیرد. کسب رأی اعتماد، می تواند تیمی (گروهی= Package) و یا انفرادی باشد.

۳- عزل صدر اعظم به پیشنهاد ثلث اعضای ولسی جرگه و تائید رئیس جمهور، یا با رأی دو ثلث اعضای ولسی جرگه اجرا گردد.

یادداشت ۱: عزل صدر اعظم یا وزیری که عضو شورای ملی است، به معنای از دست دادن عضویتش، از شورای ملی نباشد.

۴-  تفکیک میان صلاحیت های رئیس جمهور و صلاحیت های صدر اعظم، در قانون اساسی مسجل گردد.

۵- قانون تشکیل احزاب، مورد بازبینی قرار گیرد؛ احزابی با ترکیب یکجانبه ی قومی و مذهبی‌ (یعنی غیر ملی) منحل گردد.

۶- دولت پروسه ی تشکل دو یا سه حزب- با شرایط ملی یعنی افغانستان شمول- را کمک نماید. برای رشد احزاب، نظر به نفوذ کمّی آنان(فی المثل تعداد اعضایشان در شورای ملی)، از بودجه ی دولت،‌ مبلغ معینی پرداخته شود. علاوه بر این، جریان عواید و مصارف احزاب، طبق قانون مورد رسیدگی قرار گیرد.

۷- در صورتیکه حزبی به تنهایی، یا با تشکیل ائتلاف با احزاب دیگر در پارلمان، بتواند اکثریت آرای نمایندگان ولسی جرگه را به دست آورد، الزاماً حق تشکیل کابینه را خواهد داشت.

۸- می دانیم که تقسیمات ملکی افغانستان به ۳۴ ولایت، اکثراً بنابر مصلحت های ناموجه صورت گرفته، بیشتر جنبه ی امتیاز دهی- به گروه ها و اشخاص- را مد نظر داشته است. اصل صرفه جویی در این تقسیمات رعایت نگردیده؛ چه، با هزینه ی هر چند ولایت (که برخی از آنها واجد شرایط لازم و کافی برای ولایت شدن نیستند)، میتوان یک ولایت با بودجه و امکانات کافی ساخت.

۹-  شورای ولایتی، دو تا سه تن از اعضای خود را غرض تقرربه مقام ولایت، به صدراعظم پیشنهاد کند، تا یکی از آنان، به حیث والی عز تقرر یابد.

۱۰-  عزل والی به پیشنهاد دو ثلث اعضای شورای ولایتی و منظوری صدر اعظم صورت گیرد، صدر اعظم می تواند والی را به موافقه‌ی یک ثلث اعضای شورای ولایتی معزول نماید.

یادداشت ۲: عزل شخص از مقام ولایت، الزاماً به معنای از دست دادن عضویتش از شورای ولایتی نباشد.

۱۱- در صورت فراهم آمدن شرایط مندرج در فقره‌ی هفتم، به عباره‌ی دیگر در صورت رسیدن کشور به آن درجه‌ی رشد سیاسی، غرض ایجاد تعادل میان صلاحیت های رئیس جمهور، با صلاحیت های صدر اعظم، و برای صرفه جویی در اقتصاد و جلوگیری از مصارف اضافی، میتوان با تدویر لویه جرگه‌ی دیگر، انتخاب رئیس جمهور را به کسب آرای اعضای اکثریت شوراهای ولایتی و شورای ملی محول کرد. بدینترتیب، در واقع کشور فقط یک انتخابات عمومی خواهد داشت: و آن انتخابات برای گزینش همزمان اعضای شورای ملی و شوراهای ولایتی.